Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia. ISSN 2498-9916     Direttori:  Avv. Francesco Barchielli,   Avv. Federico Faldi  e  Avv. Gherardo Lombardi


Condono: Toscana. Prime considerazioni in materia di condono edilizio
Autore: francesco - Pubblicato il 1 novembre 2004
Avv. Guido Giovannelli - Studio Legale Giovannelli, Pica Alfieri & Associati
1. Premesse.

Con la legge n. 53 del 20 ottobre 2004 (1) la Regione Toscana ha dettato la propria disciplina in materia di condono edilizio, in conformità ai principi desumibili dall’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (2) ed in attuazione dell’art. 5 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168 (3).
La legge regionale in esame trae spunto (4) dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 196 e n. 198 del 28 giugno 2004, le quali, nell’affermare la legittimità dell’introduzione del nuovo condono edilizio da parte dello Stato, avevano sancito i rispettivi limiti della legislazione statale e regionale in materia (5).
In particolare, tali decisioni della Consulta avevano dichiarato l’illegittimità, da un lato, di varie disposizioni dell’art. 32 e dell’allegato 1 del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, in quanto ritenuti eccedenti i confini della normazione di principio dello Stato, consentita nelle materie c.d. concorrenti (6), e, dall’altro lato, dell’intera legge toscana n. 55 del 4 dicembre 2003, in quanto preclusiva, salvo che per gli aspetti penali, dello stesso ricorso al condono edilizio nel territorio regionale (7).
In questo quadro di riferimento si è mosso il legislatore toscano, il quale, pur dovendo rivedere la propria posizione iniziale, ha comunque perseguito l’obiettivo di limitare, per quanto possibile, il novero delle opere sanabili (8).

2. L’ambito oggettivo del condono toscano.
L’art. 2 della legge regionale in esame, rubricato “Tipologia delle opere edilizie ammesse a sanatoria e limiti all’ammissibilità a sanatoria delle opere abusive”, rappresenta il cuore della disciplina del condono toscano.
La tecnica normativa seguita è singolare.
Non sono state, infatti, direttamente elencate le opere sanabili (9), ma, per identificarle, in principio (comma primo), è stato operato un riferimento al titolo edilizio astrattamente necessario ai fini della loro legittima esecuzione ai sensi della legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52, e, quindi, sono stati dettati dei limiti quantitativi (comma secondo) e qualitativi (commi terzo, quarto e quinto) alla sanabilità degli interventi abusivi (10).
Più precisamente, le opere realizzate in assenza di titolo risultano condonabili soltanto se sottoposte a denuncia di inizio di attività (11).
Per contro, tutte le trasformazioni urbanistiche ed edilizie del territorio più significative, cioè tali da richiedere il previo rilascio di una concessione edilizia (12), non sono sanabili se realizzate sine titulo.
E’, invece, ammessa la sanatoria per gli interventi realizzati in difformità o con variazioni essenziali (13) rispetto ad una concessione edilizia.
Nonostante che la circostanza non sia specificata dalla legge, pare inevitabile, affinché possa essere ravvisato un intervento in difformità, ovvero con variazioni essenziali rispetto ad una concessione edilizia, che esso sia stato realizzato nel corso dei lavori licenziati. Non sembra dunque sufficiente che l’edificio a cui accede l’opera abusiva, astrattamente sottoposta a concessione edilizia, sia stato regolarmente licenziato, perché se essa è stata eseguita successivamente alla chiusura dei lavori, si configura come nuova costruzione e quindi non rientra né nella categoria delle difformità, né in quella delle variazioni essenziali.
Operata questa prima distinzione, il legislatore regionale ha ulteriormente circoscritto l’ambito oggettivo del condono, ponendo, come detto, dei limiti quantitativi e qualitativi.
Sotto il primo profilo, sono stati introdotti dei circoscritti parametri volumetrici (14), differenziati secondo la destinazione urbanistica degli edifici interessati.
In particolare, è stato posto il limite di cento metri cubi (15) per ogni singola unità immobiliare (16) ad uso abitativo ovvero ad uso diverso se posta al di fuori delle zone industriali e agricole o ad esse assimilate, mentre quello del trenta per cento della volumetria originaria di ogni singola unità immobiliare, purché comunque tale da non comportare un ampliamento del manufatto superiore a trecento metri cubi, con riferimento a costruzioni ad uso non abitativo ricadenti all’interno delle predette zone.
E’ stato altresì precisato, che in relazione ad edifici con più unità immobiliari ad uso abitativo, non è comunque consentita la sanatoria di una volumetria complessivamente superiore a 200 metri cubi. La norma in questione, pur apparendo opportuna nell’ottica di impedire la sommatoria, senza alcun tetto massimo, di abusi riferiti a diverse unità immobiliari facenti parte di un medesimo complesso edilizio, pone certamente dei problemi applicativi, connessi alla effettiva possibilità per un condomino di usufruire del condono senza ledere l’eguale diritto degli altri. Una soluzione potrebbe essere rappresentata dalla necessità di acquisire, ai fini della sanatoria di volumetrie abusive relative ad edifici con più unità immobiliari ad uso abitativo, il previo consenso scritto di tutti i condomini.
Singolarmente (17), non è invece previsto alcun limite volumetrico complessivo alla sanatoria per i fabbricati con più unità immobiliari ad uso non abitativo posti all’esterno delle zone industriali e agricole o ad esse assimilate, mentre, pur nella diversa formulazione della lettera c), rispetto a quella a), del secondo comma dell’art. 2 in esame, laddove tali fabbricati siano posti all’interno di dette zone, opera il limite volumetrico massimo di trecento metri cubi (18).
Merita comunque rilevare come in Toscana sia stato significativamente (19) ridotto il parametro volumetrico (unico) previsto dalla legislazione statale, seppur in maniera conforme ai principi stabiliti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004, la quale sul punto espressamente affermava che “analoga dichiarazione di illegittimità costituzionale va pronunciata per il comma 25 dell’art. 32, nella parte in cui non prevede che la legge regionale di cui al comma 26 possa determinare limiti volumetrici inferiori a quelli indicati nella medesima disposizione”.
Meno condivisibili paiono invece almeno alcuni dei limiti qualitativi alla condonabilità delle opere abusive.
In particolare, il legislatore regionale dopo aver imposto, al comma terzo dell’art. 2 della legge in esame, un vincolo (20) ventennale di mantenimento della destinazione per la sanatoria di opere abusive afferenti ad immobili agricoli (21), ha analiticamente affrontato la questione degli interventi ricadenti in aree sottoposte a vincolo.
Ebbene, mentre la preclusione alla sanatoria in presenza di alcuno dei vincoli di cui all’art. 33 (22) delle legge 28 febbraio 1985, n. 47 e all’art. 32, comma ventisettesimo, lettere a), b), c), e) ed f) (23) del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, pare certamente opportuna, più discutibile si ritiene la previsione degli ulteriori casi impeditivi del ricorso al condono, contemplati nel quinto comma dell’art. 2 della legge in esame.
Infatti, in forza di tale ultima norma non sono “in alcun caso ammessi a sanatoria: a) le opere abusive in contrasto con i vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali ed istituiti prima dell’entrata in vigore della presente legge, e che non siano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (24); b) le opere e gli interventi realizzati nei porti, su una qualunque area demaniale nonché su terreni gravati da diritti di uso civico; c) le opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni d’uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’entrata in vigore della presente legge”.
Le prescrizioni contenute nelle lettere a) e b), pur mutuate, rispettivamente, da quelle di cui alle lettere d) e g) del comma ventisettesimo dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, se ne differenziano tuttavia parzialmente.
Infatti, da un lato, nella legislazione statale, i predetti vincoli sono rilevanti solo se preesistenti all’esecuzione delle opere abusive, mentre, secondo la norma regionale, contano anche quelli sopravvenuti a tale data, purché istituiti prima dell’entrata in vigore della legge (25).
Dall’altro lato (lettera g), per il legislatore nazionale solo nei porti e nelle aree del demanio marittimo di interesse nazionale, vi è impedimento alla sanatoria.
Tale previsione è stata, invece, estesa a livello regionale a tutte le aree demaniali, nonché ai terreni gravati da uso civico.
Infine, pare contraddittorio lo specifico trattamento di sfavore riservato, dalla lettera c) del comma quinto dell’articolo in esame, alle opere e agli interventi contrastanti con le destinazioni d’uso ammesse, nella zona interessata, dagli strumenti urbanistici.
La disposizione, infatti, pur circoscritta ai soli mutamenti d’uso c.d. strutturali (26), cioè connessi alla realizzazione di opere edilizie e alle sole ipotesi di contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti al momento dell’entrata in vigore della legge regionale (27), svilisce sia la ratio che dovrebbe sottostare ad ogni provvedimento di condono, cioè quella di consentire la sanatoria proprio di quelle opere non compatibili con la pianificazione, sia la scelta in precedenza (28) operata dallo stesso legislatore toscano di demandare la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso esclusivamente all’apposito piano attuativo c.d. delle funzioni (29).
Da ultimo, il sesto comma dell’articolo 2 in esame, precisa opportunamente il regime della sanatoria delle opere abusive sottoposte ad un vincolo istituito successivamente all’entrata in vigore della legge regionale, ovvero comunque conformi agli strumenti urbanistici (30).
Ebbene, la sanatoria di tali opere pur astrattamente assentibile, è sottoposta al procedimento di cui all’art. 32 della legge 28 febbraio 1987, n. 47, siccome modificato dall’art. 32, comma quarantatreesimo, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, cioè è subordinata al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo.
In conclusione, può quindi dirsi che l’ambito oggettivo del condono regionale, conformemente agli obiettivi politici perseguiti, è così ristretto, da far dubitare della sua stessa effettiva operatività.

3. La disciplina contributiva del condono edilizio toscano.
Sotto il profilo contributivo la legge regionale toscana è certamente gravosa per i richiedenti la sanatoria, in quanto, seppur del tutto legittimamente, sia l’oblazione, che il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione (31) sono stati aumentati nella misura massima consentita alla legislazione statale.
Infatti, i commi trentatreesimo e trentaquattresimo (32) dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 stabilivano che le Regioni, con proprie leggi, potessero aumentare, rispettivamente, l’oblazione “fino ad un massimo del 10 per cento della misura determinata nella tabella C allegata” al decreto, e gli oneri di concessione “fino al massimo del 100 per cento”.
Ebbene, gli artt. 3 e 4 della legge regionale in esame hanno semplicemente assunto tali valori massimi, prevedendo altresì l’onere di versamento anticipato (33), al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, tanto dell’oblazione, quanto del contributo.
Una tale disciplina più che costituire un mezzo per il reperimento di fondi al fine “dell’attivazione di politiche di repressione degli abusi edilizi” e della “promozione di interventi di riqualificazione dei nuclei” abusivi, pare piuttosto rappresentare un ulteriore elemento di disincentivo al ricorso della sanatoria.

4. La disciplina del procedimento di sanatoria.
La legge regionale sul condono edilizio ha, infine, dettato una seppur sintetica (ed in gran parte superflua (34)), disciplina del procedimento di sanatoria.
Ne discende che, per tutto quanto non espressamente previsto, sembra dover trovare applicazione la normativa statale contenuta nell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 e, in forza del richiamo operato da quest’ultimo, negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e nell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724.
La stessa Corte Costituzionale, nella sentenza n. 196 del 28 giugno 2004, ha infatti affermato che “in considerazione della particolare struttura del condono edilizio straordinario qui esaminato, che presuppone un’accentuata integrazione fra il legislatore statale ed i legislatori regionali, l’adozione della legislazione da parte delle Regioni appare non solo opportuna, ma doverosa e da esercitare entro il termine determinato dal legislatore nazionale; nell’ipotesi limite che una Regione o Provincia autonoma non eserciti il proprio potere legislativo in materia nel termine massimo prescritto, a prescindere dalla considerazione se ciò costituisca, nel caso concreto, un’ipotesi di grave violazione della leale cooperazione che deve caratterizzare i rapporti fra Regioni e Stato, non potrà che trovare applicazione la disciplina dell’art. 32 e dell’Allegato 1 del d.l. n. 269 del 2003, così come convertito in legge dalla legge n. 326 del 2003”.
Così, e soltanto per fare alcuni più significativi esempi, pare indiscutibile la piena operatività della disciplina nazionale sulla prescrizione del diritto al conguaglio dell’oblazione decorsi trentasei mesi dalla data della presentazione della domanda di sanatoria, nonché sulla formazione del silenzio assenso, trascorsi inutilmente due anni dalla medesima data ed in presenza di una domanda completa dei vari documenti prescritti.
Per quanto riguarda il termine entro cui le domande di condono debbono essere presentate, il legislatore regionale, fermo restando il termine ultimo del 10 dicembre 2004, stabilito (35), su espresso invito della Corte Costituzionale (36), dall’art. 5 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168 (37), ha autonomamente (38) individuato il dies a quo nel giorno successivo all’entrata in vigore della legge regionale (39), a sua volta coincidente con quello successivo alla data della relativa pubblicazione nel Bollettino Ufficiale, cioè con il 28 ottobre 2004.
Opportunamente, il legislatore regionale ha predisposto ed allegato alla legge un modello di domanda di concessione edilizia in sanatoria, contenente anche l’elenco della documentazione prescritta (40).
Il titolo in sanatoria deve essere adottato nel termine di due anni dalla data di presentazione della domanda, quindi notificato all’interessato e affisso nell’albo pretorio.
L’art. 6 della legge in esame, rubricato “Regime transitorio”, stabilisce, infine, che le domande di condono presentate in forza dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 sono comunque sottoposte al regime proprio della stessa.
Tale disposizione sembra pertanto rendere non necessaria la presentazione di una nuova istanza di sanatoria (41), qualora ne sia già pendente una precedente

(Avv. Guido Giovannelli)
Studio Legale Giovannelli, Pica Alfieri & Associati
Coautore del volume "Il governo del territorio in Toscana", Ipsoa, 2004


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(1) Approvata dal Consiglio Regionale nella seduta del 19 ottobre 2004, pubblicata nel B.U.R.T. n. 40 del 27 ottobre 2004 ed entrata in vigore, per effetto del proprio art. 7, dal giorno successivo.
(2) Convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 e successivamente modificato dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350.
(3) Convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191.
(4) Si legge, infatti, nella relazione illustrativa alla proposta di legge de qua che essa “è stata presentata a seguito dell’emanazione delle sentenze della Corte Costituzionale n. 196/2004 e 198/2004, che hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale di una serie di disposizioni dell’art. 32 e dell’allegato 1 del decreto legge 269/2003 e della L.R. 4 dicembre 2003, n. 55 (Accertamento di conformità delle opere edilizie eseguite in assenza di titoli abilitativi, in totale difformità o con variazioni essenziali, nel territorio della Regione Toscana)”.
(5) I problemi presentati dal nuovo condono edilizio si collocano nel più vasto ambito della riforma in senso federale dello Stato. L’intervento della Corte Costituzionale in materia era stato sollecitato proprio al fine di verificare la corretta applicazione, sia da parte del legislatore nazionale che di quelli regionali, dei principi contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione.
(6) Il condono edilizio è stato infatti ricondotto alla materia del “governo del territorio”, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, secondo principi già affermati dalla Consulta nelle sentenze n. 303 del 1 ottobre 2003 e n. 362 del 19 dicembre 2003.
(7) In particolare, con la sentenza n. 198 la Consulta ha dichiarato illegittime, per violazione degli artt. 5 e 127 della Costituzione, le c.d. leggi “anticondono” (cfr., G. Morbidelli, Il condono edilizio secondo la Corte Costituzionale: non è tutto incostituzionale, ma è tutto (o quasi) da riscrivere, in www.giustamm.it) di Toscana, Friuli Venezia Giulia, Marche ed Emilia Romagna, le quali prevedevano la non applicabilità nei loro territori della disciplina statale in materia, sul presupposto che le Regioni, qualora ritengano che una normativa nazionale leda le loro competenze e prerogative, non possano farsi giustizia da sole, emanando una legge inibitoria della stessa, ma devono sollevare la relativa questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte.
(8) A conferma di ciò, si vedano le affermazioni rese dall’Assessore R. Conti all’indomani dell’approvazione della proposta della legge in esame: “Abbiamo approvato una proposta di legge pienamente coerente con la battaglia che abbiamo condotto contro il condono: consentirà di sanare solo piccoli abusi e non consentirà nuove edificazioni. … La sentenza della Corte Costituzionale, se da una parte ha consentito alle Regioni di stabilire modi e caratteristiche del condono, e quindi di avere piena competenza sulla materia, dall’altra ha fatto salva la legittimità del condono stesso. Abbiamo quindi dovuto applicare un principio da noi non condiviso, ma lo abbiamo fatto nella maniera più restrittiva possibile, in modo che non abbia conseguenze negative per il territorio e l’ambiente della nostra regione” (in www.urbanisticatoscana.it, M. Orlandi, Condono: i contenuti della proposta di legge approvata dalla Giunta Toscana). Lo stesso Presidente della Giunta Regionale, C. Martini, si è espresso nei medesimi termini: “La nostra è stata una scelta di grande rigore e coerenza. Abbiamo escluso dalla legge applicativa del condono le nuove costruzioni, le opere realizzate nelle aree demaniali di qualunque tipo, oppure in contrasto con le destinazioni d’uso o i piani regolatori o comunque sottoposte a vincoli di qualsiasi genere. Le nostre norme sono fra le più rigorose tra quelle in via di predisposizione nelle varie regioni italiane. Ci siamo anche preoccupati, istituendo un vincolo sulle destinazioni d’uso, che edifici ad uso agricolo non possano essere trasformati in residenziali”.
(9) A livello statale, invece, il comma ventiseiesimo dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 individua sei tipologie di opere suscettibili di sanatoria, fra le quali compaiono le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo, conformi o meno alle norme e agli strumenti urbanistici; le opere di ristrutturazione edilizia, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; le opere di restauro e risanamento conservativo e le opere di manutenzione straordinaria, realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio.
(10) A tal proposito, si è parlato di condonabilità soltanto di piccole stanzette, proprio per mettere in evidenza la ristrettezza del condono toscano rispetto a quello nazionale, che, al contrario, consente di sanare nuove costruzioni e ampliamenti fino a settecentocinquanta metri cubi (cfr., G. Grassi, E’ legge il condono edilizio ‘ristretto’. Sanabili gli abusi fino a 100 mc, in www.regione.toscana.it).
(11) Tranne gli interventi di cui alla lettera a) del comma primo dell’art. 4 della legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52, cioè quelli, soggetti in via generale a concessione edilizia, ma ammissibili mediante semplice d.i.a., in virtù di puntuali strumenti urbanistici, generali o attuativi, che lo consentano espressamente.
(12) Fra gli interventi non sanabili, si ritiene debbano essere ricompresi anche quelli che, pur astrattamente richiedenti una concessione edilizia, siano stati concretamente realizzati mediante denuncia di inizio dell’attività. In questa ipotesi, infatti, non sussiste, in realtà, alcun titolo legittimante l’intervento. Ai fini della condonabilità delle opere, occorre perciò aver riguardo alla oggettiva tipologia della stesse e non alla effettiva sussistenza di un titolo edilizio.
(13) Ai fini dell’individuazione della nozione di opere totalmente difformi dalla concessione edilizia, ovvero con variazioni essenziali rispetto ad essa, occorre far riferimento, rispettivamente, agli artt. 31 (“Sono opere eseguite in totale difformità dalla concessione quelle che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto della concessione stessa, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile”) e 32 (“Ai fini dell’applicazione dell’art. 31, costituiscono variazioni essenziali al progetto approvato le opere abusivamente eseguite nel corso dei lavori quando si verifichi una delle seguenti condizioni: …”) della legge regionale toscana 14 ottobre 1999, n. 52.
(14) Concretamente riferibili ai soli interventi che possano contemplarli, cioè quelli sottoposti a concessione edilizia, ovvero, fra quelli soggetti a denuncia di inizio dell’attività, gli interventi di ristrutturazione edilizia.
(15) Come è stato rilevato (si veda precedente nota 10), si tratta, nella sostanza, di una volumetria pari a quella di una stanza media, cioè di una superficie più o meno pari a trenta metri quadrati, per un’altezza di circa tre metri.
(16) Il riferimento all’unità immobiliare è apparso solo in sede di approvazione finale della legge in questione. Infatti la relativa proposta di legge n. 377 di iniziativa della Giunta si rapportava, più restrittivamente, alla “volumetria della costruzione originaria”.
(17) Non si comprende, infatti, a quale ratio possa rispondere la diversa disciplina fra un condominio ad uso abitativo ed uno ad uso diverso e, ancor più, fra due entrambi ad uso diverso, a secondo della zona in cui essi ricadono. Sta di fatto che, tanto per fare un esempio, per un edificio plurimmobiliare ad uso uffici, posto al di fuori di una zona industriale e agricola, non pare operare alcun limite volumetrico complessivo: per ogni unità immobiliare è quindi possibile condonare fino a cento metri cubi.
(18) Questa interpretazione si lascia preferire, in quanto tale limite è riferito al “manufatto”, mentre quello del trenta per cento è parametrato “alla volumetria originaria di ogni singola unità immobiliare”.
(19) Di oltre sette volte per le costruzioni a destinazione residenziale e di oltre la metà per quelle con diversa destinazione.
(20) Il vincolo in questione opera, quindi, ex lege, a prescindere dalla sua formale ricezione nella concessione edilizia in sanatoria, ovvero in un apposito atto d’obbligo.
(21) Peraltro, tale vincolo di destinazione è riferito alle sole opere abusive realizzate su immobili a destinazione agricola, all’interno di zone industriali ed agricole, o ad esse assimilate, e quindi non opera qualora tali immobili ricadessero al di fuori delle predette zone.
(22) Si tratta, com’è noto, dei seguenti vincoli (qualora comportino inedificabilità): “a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici; b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali; c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna; d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree”.
(23) Recita la disposizione in questione nelle lettere richiamate: “Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: a) siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di cui all’articolo 416 bis, 648 bis e 648 ter del codice penale o da terzi per suo conto; b) non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 marzo 2003, n. 3274, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2003; c) non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali, con le modalità e condizioni di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 ed al presente decreto; … e) siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490; f) fermo restando quanto previsto dalla legge 21 novembre 2000, n. 353, e indipendentemente dall’approvazione del piano regionale di cui al comma 1 dell’articolo 3 della citata legge n. 353 del 2000, il comune subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco. Agli effetti dell’esclusione dalla sanatoria è sufficiente l’acquisizione di elementi di prova, desumibili anche dagli atti e dai registri del Ministero dell'interno, che le aree interessate dall’abuso edilizio siano state, nell’ultimo decennio, percorse da uno o più incendi boschivi”.
(24) Quest’ultimo inciso è stato inserito soltanto in sede di approvazione finale della legge in esame, sanando così una delle sue più evidenti storture. Infatti, secondo la proposta di legge di iniziativa della Giunta, la semplice sussistenza di uno dei citati vincoli era di per sé sufficiente a precludere il ricorso al condono, non essendo consentito alcun apprezzamento in ordine ad una ipotetica compatibilità di opere abusive, anche di scarso rilievo, con le previsioni pianificatorie e con lo stesso interesse tutelato dal vincolo.
(25) Rispetto alla normativa statale, il legislatore regionale ha dunque postergato il termine dell’istituzione del vincolo, decisivo per la verifica della sanabilità delle opere abusive, dalla data della loro realizzazione a quella dell’entrata in vigore della legge, così restringendo ulteriormente il novero delle opere condonabili.
(26) Questa interpretazione pare preferibile non solo per il dato letterale della norma, che fa riferimento a “le opere e gli interventi in contrasto con le destinazioni d’uso” e non già, sic et simpliciter, ai mutamenti di destinazione, ma anche per la tendenziale assenza di rilevanza edilizia dei cambi d’uso c.d. funzionali, generalmente ricondotti dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. III, 18 dicembre 2001, n. 2036: “Pare, in definitiva, al Collegio, sulla scorta delle circostanze di fatto in suo possesso che, nella specie, l’adibizione di una parte del locale di ristorazione a sala da ballo, in quanto realizzato senza opere materiali e solo mediante meri comportamenti costituisca espressione dello ‘ius utendi’ del proprietario e non già dello ‘ius aedificandi’ del titolare del bene, sicché non soggetto al preventivo assenso del Comune”. Nello stesso senso si vedano, anche, T.A.R. Toscana, Sez. III, 3 luglio 1980, n. 410 e T.A.R. Toscana, 9 febbraio 1979, n. 841) all’esercizio dello jus utendi e non dello jus aedificandi da parte dell’avente diritto.
(27) Resta quindi ininfluente un eventuale contrasto delle opere abusive con la destinazione desumibile dagli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della loro realizzazione, ovvero con quelli sopravvenuti alla data di entrata in vigore della legge.
(28) Con la legge regionale 23 maggio 1994, n. 39 e successive modificazioni ed integrazioni.
(29) Secondo l’art. 3, secondo comma, della legge regionale 23 maggio 1994, n. 39, è con piano delle funzioni che “i comuni individuano aree determinate e specifiche fattispecie nelle quali chiunque intenda mutare le destinazioni d’uso degli immobili, anche in assenza di opere edilizie, è tenuto a chiedere la preventiva autorizzazione o alla denuncia di inizio dell’attività”. Il T.A.R. Toscana (Sez. II, 17 dicembre, 1997, n. 827) ha conseguentemente affermato che “fino all’adozione del piano delle funzioni previsto dalla legge regionale medesima, il mutamento di destinazione dell’uso degli immobili in assenza di opere è libero e non soggetto ad autorizzazione”.
(30) Anche tale ultima norma è stata inserita in sede di approvazione finale della legge.
(31) Appare del tutto irrilevante, l’inserimento, in sede di approvazione definitiva della legge in esame, della locuzione “se” nel primo comma dell’art. 4. Era infatti già del tutto pacifico che qualora il contributo di concessione non fosse astrattamente dovuto, ai sensi della legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52, per l’intervento oggetto di condono, nulla era comunque richiesto ai fini della sanatoria. Il cento per cento di zero non può infatti che essere zero.
(32) Disposizioni non investite dalla pronuncia di illegittimità della Corte Costituzionale n. 196 del 28 giugno 2004.
(33) Anche tale previsione risulta pienamente legittima, avendo la sentenza della Corte Costituzionale, più volte ricordata, sancito l’illegittimità “del comma 38 dell’art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003, nella parte in cui prevede che sia l’Allegato 1 dello stesso decreto legge n. 269 del 2003, anziché la legge regionale di cui al comma 26, a determinare la misura dell’anticipazione degli oneri concessori, nonché le modalità di versamento”.
(34) Paiono francamente ridondanti le disposizioni sulla nomina del responsabile del procedimento, sull’ordine di esame delle istanze e sull’istruttoria delle pratiche.
(35) Una delle originarie formulazioni della proposta di legge regionale in esame prevedeva addirittura che la domanda di condono potesse essere presentata soltanto “decorsi trenta giorni dall’entrata in vigore della presente legge”.
(36) Nella sentenza n. 196 del 28 giugno 2004 si afferma, infatti: “Il legislatore nazionale dovrà inoltre provvedere a ridefinire i termini previsti, per gli interessati, nei commi 15 e 32 dell’art. 32, nonché nell’Allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003, convertito in legge ad opera della legge n. 326 del 2003, di recente già prorogati dal d.l. n. 82 del 2004, convertito dalla legge n. 141 del 2004 (ciò ovviamente facendo salve le domande già presentate)”.
(37) Convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2004, n. 191.
(38) Il legislatore statale, sempre nell’art. 5 del decreto legge 12 luglio 2004, n. 168, lo aveva identificato nell’11.11.2004, volendo con ciò, evidentemente, lasciare spazio ad una diversa disciplina regionale, da emanare entro il medesimo termine.
(39) Resta da vedere se concretamente tale termine (pari a complessivi 43 giorni) possa essere considerato ragionevole come prescritto dalla più volte citata sentenza della Corte Costituzionale (“È peraltro evidente che la facoltà degli interessati di presentare la domanda di condono dovrà essere esercitabile in un termine ragionevole a partire dalla scadenza del termine ultimo posto alle Regioni per l’esercizio del loro potere legislativo”).
(40) Trattasi dell’attestazione del versamento dell’oblazione e degli oneri concessori; delle dichiarazioni sostitutive da cui risultino, rispettivamente, l’assenza di carichi pendenti in relazione ai reati preclusivi del condono e la descrizione dell’opera oggetto di sanatoria e dello stato dei lavori; della documentazione fotografica; di eventuale altra documentazione richiesta dal Comune.
(41) Alcuni Autori si sono peraltro pronunciati in senso contrario. Si veda, S. Bennucci, Condono, la Toscana vara il condono, in www.urbanisticatoscana.it, secondo il quale il nuovo testo annulla la validità delle domande già presentate. Peraltro, la stessa Corte Costituzionale nella sentenza n. 196 del 28 giugno 2004 imponeva al legislatore di far “salve le domande già presentate”.


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