Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia. ISSN 2498-9916     Direttori:  Avv. Francesco Barchielli,   Avv. Federico Faldi  e  Avv. Gherardo Lombardi


T.A.R. Lazio Roma, Sezione I, 12 agosto 2009
Autore: francesco - Pubblicato il 27 agosto 2009
L’impugnativa dei piani di bacino o dei piani stralcio rientra nella sfera di giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera a) del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775
SENTENZA N. 8141

1. Il piano di bacino, con valore di piano territoriale e di strumento normativo e di programmazione finalizzato “…alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato” (art. 17, comma 1, della legge 18 maggio 1989, n. 183, recante “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”), approvato con decreto del Presidente de Consiglio dei Ministri, su proposta, a seconda dei casi, del Ministro dei lavori pubblici o del Comitato dei Ministri per i servizi tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del suolo, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (art. 4, comma 1, della legge n. 183/1989), previa adozione da parte del Comitato consultivo, su parere del Comitato tecnico, delle Autorità di bacino di rilievo nazionale (per quanto qui interessa, essendo il bacino del fiume Tevere classificato come bacino idrografico di rilievo nazionale del versante tirrenico: art. 14, comma 1, lettera b, n. 2), poteva essere redatto e approvato come accaduto nel caso di specie “anche per sottobacini o per stralci relativi a settori funzionali” (art. 17, comma 6 ter, come aggiunto dall’art. 12 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398 convertito con modificazioni nella legge 4 dicembre 1993, n. 493), in esito ad un articolato procedimento comprensivo anche di una ampia fase partecipativa (art. 18).

2. Le disposizioni del piano di bacino (o del piano stralcio), con “…carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati…”, dovevano essere attuate ove necessario con specifiche disposizioni regionali “…nel settore urbanistico…”, entro novanta giorni dalla pubblicazione dell’approvazione del piano nella Gazzetta ufficiale, decorsi i quali “…gli enti territorialmente interessati dal piano di bacino sono comunque tenuti a rispettarne le prescrizioni nel settore urbanistico” (art. 17, comma 6). In pendenza dell’approvazione del piano di bacino (e ovviamente anche del piano stralcio), l’Autorità di bacino, tramite il Comitato istituzionale, poteva adottare “misure di salvaguardia”, immediatamente vincolanti ed efficaci “…sino all’approvazione del piano di bacino e comunque per un periodo non superiore a tre anni…” (art. 17, comma 6 bis, come aggiunto dall’art. 12 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398 convertito con modificazioni nella legge 4 dicembre 1993, n. 493), come accaduto nel caso di specie con la deliberazione n. 53 del 28 settembre 1995 del Comitato istituzionale della Autorità di bacino del fiume Tevere di adozione del piano stralcio e delle relative misure di salvaguardia (secondo quanto riportato nel preambolo del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 settembre 1998).

3. Per quanto esula, “ratione temporis”, dall’oggetto del ricorso, non è superfluo rammentare che la legge 18 maggio 1989, n. 183 è stata abrogata dall’art. 175, comma 1, lettera l) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante “ Norme in materia ambientale”), che ha dettato una nuova disciplina relativa ai bacini idrografici, alla difesa del suolo, ai piani di bacino e ai piani stralcio (articoli da 53 a 72), salva l’ultrattività delle disposizioni della legge n. 183/1989 per adozione e approvazione dei piani di bacino sino al 31 gennaio 2007 e la proroga delle Autorità di bacino costituite secondo la vecchia legge sino all’entrata in vigore del decreto di definizione dei nuovi distretti idrografici (il fiume Tevere rientra nel distretto idrografico dell’Appennino centrale: art. 64, comma 1, lettera e) del d.lgs. n. 152/2006).

4. L’impugnativa dei piani di bacino o dei piani stralcio rientri nella sfera di giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera a) del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, comprensiva come noto di tutti “i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche”. In tal senso, deve richiamarsi l’orientamento della Suprema Corte che ha avuto modo di statuire che “Nell’ambito dei provvedimenti in materia di acque pubbliche che, ai sensi dell'art. 143, lett. a), r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775, vanno impugnati innanzi al tribunale superiore delle acque, sono ricompresi non solo gli atti riferibili a specifiche situazioni o a determinati soggetti, ma altresì quelli di tipo generale e programmatico, attinenti all’adozione di strumenti urbanistici quali un piano di bacino ex art. 17, comma 3, l. 18 maggio 1989 n. 183” (Cass. Civ., SS.UU., 30 giugno 1999, n. 378; nel senso della giurisdizione del T.S.A.P. anche in relazione alle misure di salvaguardia adottate dai Comitati istituzionali delle Autorità di bacino, vedi Cass. Civ., SS.UU., 23 ottobre 2006, n. 22658; sulla generale giurisdizione del Tribunale delle acque quando si tratti di provvedimenti che riguardino “comunque l’ambito materiale in questione”, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2009, n. 3701, e specificamente per i piani stralcio vedi T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 23 gennaio 2009, n. 44 e T.A.R. Veneto, Sez. II, 8 ottobre 2004, n. 3622).

FATTO

Con ricorso collettivo e cumulativo notificato il 5 gennaio 1999 e depositato in segreteria il 27 gennaio 1999, Roberto Alessandrini, Osvaldo Valenti, quale legale rappresentante della Marmo Design S.r.l., e Pasquale Persia, quale legale rappresentante della ditta Persia Legnami, hanno impugnato i provvedimenti in epigrafe meglio specificati.
I ricorrenti hanno presentato osservazioni alla deliberazione del Consiglio comunale di Capena n. 28 del 12 maggio 1997, di adozione della variante generale del piano regolatore comunale, per la parte in cui ha confermato la destinazione agricola di suoli, appartenenti al demanio comunale, da essi occupati (asseritamente in pendenza di procedura di sdemanializzazione) in località “Fioretta” del Comune di Capena, a confine con il territorio del Comune di Castelnuovo di Porto, lungo la via Traversa del Grillo, anziché imprimervi una destinazione urbanistica analoga a quella della zona confinante, qualificata come zona D industriale.
Con la deliberazione di Consiglio comunale n. 84 del 3 dicembre 1997 le osservazioni, e la connessa richiesta di riqualificazione dei suoli come zona D industriale, sono state respinte sul rilievo che esse sono “…in contrasto con i principi informatori del piano di bacino”.
I ricorrenti hanno dunque impugnato le due deliberazioni comunali, nonché il piano stralcio di bacino delle aree a rischio esondazione del fiume Tevere, relativo al tratto Orte Castel Giubileo, approvato con il decreto del Presidente del Consiglio in epigrafe meglio indicato, deducendo, con unico motivo, le seguenti censure:
Violazione ed errata applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183 e successive modifiche e integrazioni, nonché della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Eccesso di potere per erroneità nei presupposti, illogicità manifesta, contraddittorietà e carenza di motivazione
Il piano stralcio ha erroneamente incluso i suoli occupati dai ricorrenti nella zona “A” (sostanzialmente libera da edifici, in cui è preclusa ogni trasformazione di luoghi, salvi usi agricoli e opere di manutenzione ordinaria sui manufatti esistenti), anziché in zona “B” (già urbanizzata ed edificata, in cui si consente l’esecuzione di piani approvati al novembre 1994 e il completamento di aree già compromesse), avendo fatto riferimento a cartografia regionale risalente al 19901991, anziché a rilievi aerofotogrammetrici del 1994.
Tale errore, che inficia il piano di bacino, “…si riverbera anche nei confronti degli atti comunali di adozione della variante generale di P.R.G.”.
Costituitisi in giudizio, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministero dei lavori pubblici (ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), hanno dedotto a loro volta:
a) l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione amministrativa in favore della giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche
b) l’infondatezza del ricorso, in relazione alla completezza dell’iter procedimentale del piano stralcio di bacino, approvato in esito al rituale svolgimento della fase partecipativa prevista dall’art. 18 della legge n. 183/1989, nell’ambito della quale i ricorrenti non hanno presentato tempestive osservazioni, e comunque tenuto conto che i suoli occupati dai ricorrenti hanno natura di demanio comunale e sono interessati da manufatti privi di valido titolo edilizio o addirittura, per uno di essi, assoggettati a demolizione in base a sentenza penale.
A sua volta il Comune di Capena, costituitosi in giudizio, ha dedotto l’inammissibilità del ricorso per carenza di giurisdizione amministrativa, non senza rilevare che analoghi ricorsi tesi all’impugnazione del piano stralcio di bacino sono stati respinti con sentenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche n. 43 del 26 marzo 2002, nonché l’infondatezza dell’impugnativa degli atti urbanistici comunali, doverosamente conformi alle previsioni del piano stralcio di bacino.
All’udienza pubblica del 6 maggio 2009 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.

DIRITTO

1.) Il ricorso in epigrafe è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in funzione della giurisdizione del Tribunale superiore delle acque per quanto attiene all’impugnativa del piano stralcio di bacino delle aree a rischio di esondazione del fiume Tevere nel tratto Orte Castel Giubileo, approvato con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 settembre 1998, e nella residua parte infondato per quanto concerne le deliberazioni consiliari gravate, pienamente legittime, in quanto doverosamente conformi alle previsioni del piano stralcio di bacino, sulla cui validità il Tribunale non può portare la propria cognizione.
1.1) Il piano di bacino, con valore di piano territoriale e di strumento normativo e di programmazione finalizzato “…alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e (al)la corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato” (art. 17, comma 1, della legge 18 maggio 1989, n. 183, recante “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”), approvato con decreto del Presidente de Consiglio dei Ministri, su proposta, a seconda dei casi, del Ministro dei lavori pubblici o del Comitato dei Ministri per i servizi tecnici nazionali e gli interventi nel settore della difesa del suolo, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri (art. 4, comma 1, della legge n. 183/1989), previa adozione da parte del Comitato consultivo, su parere del Comitato tecnico, delle Autorità di bacino di rilievo nazionale (per quanto qui interessa, essendo il bacino del fiume Tevere classificato come bacino idrografico di rilievo nazionale del versante tirrenico: art. 14, comma 1, lettera b, n. 2), poteva essere redatto e approvato come accaduto nel caso di specie “anche per sottobacini o per stralci relativi a settori funzionali” (art. 17, comma 6 ter, come aggiunto dall’art. 12 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398 convertito con modificazioni nella legge 4 dicembre 1993, n. 493), in esito ad un articolato procedimento comprensivo anche di una ampia fase partecipativa (art. 18).
Le disposizioni del piano di bacino (o del piano stralcio), con “…carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati…”, dovevano essere attuate ove necessario con specifiche disposizioni regionali “…nel settore urbanistico…”, entro novanta giorni dalla pubblicazione dell’approvazione del piano nella Gazzetta ufficiale, decorsi i quali “…gli enti territorialmente interessati dal piano di bacino sono comunque tenuti a rispettarne le prescrizioni nel settore urbanistico” (art. 17, comma 6).
In pendenza dell’approvazione del piano di bacino (e ovviamente anche del piano stralcio), l’Autorità di bacino, tramite il Comitato istituzionale, poteva adottare “misure di salvaguardia”, immediatamente vincolanti ed efficaci “…sino all’approvazione del piano di bacino e comunque per un periodo non superiore a tre anni…” (art. 17, comma 6 bis, come aggiunto dall’art. 12 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398 convertito con modificazioni nella legge 4 dicembre 1993, n. 493), come accaduto nel caso di specie con la deliberazione n. 53 del 28 settembre 1995 del Comitato istituzionale della Autorità di bacino del fiume Tevere di adozione del piano stralcio e delle relative misure di salvaguardia (secondo quanto riportato nel preambolo del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 settembre 1998).
Per quanto esula, “ratione temporis”, dall’oggetto del ricorso, non è superfluo rammentare che la legge 18 maggio 1989, n. 183 è stata abrogata dall’art. 175, comma 1, lettera l) del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante “ Norme in materia ambientale”), che ha dettato una nuova disciplina relativa ai bacini idrografici, alla difesa del suolo, ai piani di bacino e ai piani stralcio (articoli da 53 a 72), salva l’ultrattività delle disposizioni della legge n. 183/1989 per adozione e approvazione dei piani di bacino sino al 31 gennaio 2007 e la proroga delle Autorità di bacino costituite secondo la vecchia legge sino all’entrata in vigore del decreto di definizione dei nuovi distretti idrografici (il fiume Tevere rientra nel distretto idrografico dell’Appennino centrale: art. 64, comma 1, lettera e) del d.lgs. n. 152/2006).
1.2) Così delineato, in sintesi, il quadro di riferimento normativo, non può revocarsi in dubbio che l’impugnativa dei piani di bacino o dei piani stralcio rientri nella sfera di giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, ai sensi dell’art. 143, comma 1, lettera a) del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, comprensiva come noto di tutti “i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche”.
In tal senso, deve richiamarsi l’orientamento della Suprema Corte che ha avuto modo di statuire che “Nell’ambito dei provvedimenti in materia di acque pubbliche che, ai sensi dell'art. 143, lett. a), r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775, vanno impugnati innanzi al tribunale superiore delle acque, sono ricompresi non solo gli atti riferibili a specifiche situazioni o a determinati soggetti, ma altresì quelli di tipo generale e programmatico, attinenti all’adozione di strumenti urbanistici quali un piano di bacino ex art. 17, comma 3, l. 18 maggio 1989 n. 183” (Cass. Civ., SS.UU., 30 giugno 1999, n. 378; nel senso della giurisdizione del T.S.A.P. anche in relazione alle misure di salvaguardia adottate dai Comitati istituzionali delle Autorità di bacino, vedi Cass. Civ., SS.UU., 23 ottobre 2006, n. 22658; sulla generale giurisdizione del Tribunale delle acque quando si tratti di provvedimenti che riguardino “comunque l’ambito materiale in questione”, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2009, n. 3701, e specificamente per i piani stralcio vedi T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 23 gennaio 2009, n. 44 e T.A.R. Veneto, Sez. II, 8 ottobre 2004, n. 3622).
In relazione ai rilievi che precedono, è dunque confermata l’inammissibilità parziale del ricorso, con riferimento all’impugnativa del piano stralcio, per difetto di giurisdizione amministrativa in favore della giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche.
1.3) E’ invece infondata la domanda di annullamento delle deliberazioni consiliari relative all’adozione della variante generale al piano regolatore comunale del Comune di Capena e al rigetto delle osservazioni formulate dai ricorrenti.
E’ evidente, infatti, che l’Autorità comunale si è doverosamente conformata alle previsioni del piano stralcio di bacino e alle relative misure di salvaguardia adottati con la deliberazione n. 53 del 28 settembre 1995 del Comitato istituzionale della Autorità di bacino del fiume Tevere, onde non poteva variare la destinazione urbanistica nel senso invocato dai ricorrenti, perché contrastante con la normativa d’uso introdotta dal piano stralcio, che ha ricompreso i suoli nella c.d. zona A, laddove ogni censura in ordine alla suddetta scelta può essere fatta valere soltanto avverso il piano stralcio dinanzi al Tribunale delle acque.
3.) In conclusione, il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, in parte infondato e pertanto meritevole di reiezione.
4.) Sussistono, nondimeno, giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio, tenuto conto delle relative incertezze in ordine alla giurisdizione, all’epoca della proposizione del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sede di Roma Sezione I, così provvede in ordine al ricorso in epigrafe n. 1283 del 1999:
1) dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, in funzione della giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, la domanda di annullamento del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 3 settembre 1998, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana serie generale n. 262 del 9 novembre 1998, recante approvazione del piano stralcio di bacino delle aree a rischio di esondazione del fiume Tevere nel tratto Orte Castel Giubileo;
2) rigetta la domanda di annullamento delle deliberazioni del Consiglio comunale di Capena n. 28 del 12 maggio 1997, di adozione del piano regolatore generale, e n. 84 del 3 dicembre 1997, recante controdeduzioni alle osservazioni presentate dai ricorrenti;
3) dichiara compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2009 con l’intervento dei Magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro, Consigliere


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