Urbanistica Italiana
Rivista giuridica di urbanistica ed edilizia · ISSN 2498-9916
Avv. Giuseppe Gratteri.
Premassima
a) Avv. Giuseppe Gratteri.
b) Nota alle sentenze della Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 22 luglio 2005, n. 1079, 27 febbraio 2005, n. 570 e 20 gennaio 2005 n. 111
Testo integrale
Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 22 luglio 2005, n. 1079
Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 27 febbraio 2005, n. 570
Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 20 gennaio 2005 n. 111
Firenze, 25 agosto 2005
1. Con le sentenze in commento (1) la Corte di Appello di Firenze, in consapevole contrasto con la Corte di Cassazione (2), ha statuito l’illegittimità dell’accessione invertita per violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo secondo l’interpretazione offerta dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (3), prevalente sulle norme confliggenti di diritto interno.
Come noto, secondo l’impostazione tradizionale tracciata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la fondamentale sentenza 1464 del 1983 (4), l’irreversibile destinazione del bene immobile ad opera pubblica realizzata dall’Amministrazione in presenza della dichiarazione di pubblica utilità ma in difetto del decreto di esproprio, dà luogo all’acquisizione a titolo originario del terreno trasformato in favore della mano pubblica per accessione invertita, con conseguente diritto del privato ablato al risarcimento del danno nel termine di prescrizione decorrente dalla scadenza del periodo di occupazione legittima ovvero, se successiva, dall’irreversibile destinazione.
L’innovativo orientamento dei giudici fiorentini ha effetti dirompenti sull’istituto dell’occupazione acquisitiva come inteso secondo l’enunciata elaborazione giurisprudenziale.
Così, muovendo dall’assunto per cui l’irreversibile trasformazione dei terreni del privato in difetto di un valido ed efficace decreto di esproprio costituisce un comportamento illecito dell’Autorità espropriante in violazione del paragrafo 1 della CEDU:
- non si realizza il trasferimento del bene alla mano pubblica e la tutela accordata al privato è in prima battuta di tipo restitutorio;
- ove il privato opti per il risarcimento per equivalente monetario, l’entità del risarcimento è pari al valore venale del bene in luogo del criterio “ridotto” posto dall’art. 5 bis, comma 7 bis, della legge 359 del 1992 (e dall’art. 55 del T.U. sugli espropri) della semisomma del valore venale mediato con il reddito dominicale rivalutato incrementato del 10%;
- il risarcimento del danno non è soggetto al termine di prescrizione quinquennale, bensì “al solo limite temporale corrispondente all’usucapione ventennale” (5).
2. Le ragioni del dissenso alla Suprema Corte possono così riassumersi:
- le sentenze della Corte Europea non consentono di ritenere che l’occupazione appropriativa sia caratterizzata da “minore illegalità” rispetto a quella usurpativa;
- l’occupazione appropriativa non è basata su regole sufficientemente chiare, precise e prevedibili, dal momento che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (6), nella stessa vicenda che ha dato luogo alla pronuncia Belvedere Alberghiera della Corte di Bruxelles, “non aveva chiara la differenza fra l’occupazione “appropriativa” ed “usurpativa” nel 1996, tanto da affermare l’esistenza di un’occupazione appropriativa che sarebbe poi stata codificata come usurpativa”;
- la Corte di Cassazione non si è data carico di affrontare l’obiezione della Corte Europea per cui l’accessione invertita è un istituto di creazione pretoria ed in quanto tale non è vincolante per l’autorità giudiziaria in ordine alla sua applicazione.
In disparte la considerazione di ordine pratico sulla diversa autorevolezza tra le pronunce delle corti di merito e delle Sezioni Unite, le motivazioni addotte dai giudici fiorentini non sono convincenti.
L’affermazione per cui l’accessione invertita è connotata da un diverso grado di “illegalità”, oltre a rappresentare fedelmente la struttura tipica dell’istituto giacché assistito, a differenza dell’occupazione usurpativa, da una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, ha un rilievo marginale nella motivazione della Cassazione.
Secondo la Suprema Corte “l’illegalità non è tanto ricondotta dalla corte europea, nel caso Carbonara Ventura, al mancato rispetto delle regole di quella che potrebbe assurgere a procedura espropriativi tipica … quanto alla constatazione che la perdita del diritto di proprietà era riconducibile, nella fattispecie decisa da quella corte, a un risultato imprevedibile ed arbitrario, indotto dall’assenza di “norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili” (7).
La Cassazione prosegue affermando che “nell’attuale fase storica del procedimento espropriativo, non sussistono incertezze sulla regolamentazione attuale e futura dell’occupazione appropriativa. Non si può certo dire oggi, come nel caso Carbonara Ventura, che il proprietario non possa prevedere la perdita del proprio diritto fino alla decisione definitiva della Corte di Cassazione”.
3. Questo essendo il fulcro della motivazione - la sussistenza di una normativa “chiara, precisa e prevedibile” – l’obiezione della Corte di Appello per cui il precedente dell’Adunanza Plenaria del 1996 minerebbe il principio della certezza del diritto in materia pecca di eccessivo formalismo.
Una sentenza isolata, benché provenga dal più importante organo di giustizia amministrativa, non può avere l’efficacia che i giudici fiorentini pretendono di attribuirle.
Per contro:
- la sentenza del Consiglio di Stato riguarda un’ipotesi non di accessione invertita, bensì di occupazione usurpativa confusa con la prima da un giudice che, all’epoca, era sfornito di giurisdizione in tema di occupazione acquisitiva;
- non si ricordano sentenze dal 1983 ad oggi del giudice di legittimità che non abbiano aderito all’impostazione tradizionale sull’occupazione appropriativa; gli unici precedenti in parziale controtendenza (8) riguardano il termine di prescrizione - decennale e non quinquennale - del diritto al risarcimento del danno del privato espropriato, comunque risalenti al 1990 ed al 1992 e rimasti senza seguito per l’intervento nomofilattico delle Sezioni Unite (9); per cui ben può parlarsi di giurisprudenza pietrificata.
Quanto all’ulteriore argomentazione della Corte di Appello, è vero piuttosto che, come osservato nella nota di commento di L. Marzano a Cass. 11096 del 2004 (10), “la pronuncia in rassegna, peraltro, pone l’accento sulla necessità di sconfessare l’abusata convinzione dell’esclusiva matrice giurisprudenziale dell’occupazione appropriativa; ad una fase giurisprudenziale contrassegnata, in assenza di una disciplina specifica, dall’applicazione di norme generali … sono seguiti interventi settoriali del legislatore quali l’art. 5 bis, comma 7 bis, l. 8 agosto 1992 n. 359 … e, ancor prima, l’art. 3 l. 27 ottobre 1988 n. 458”.
4. Senonchè, quello della Corte di Appello di Firenze non costituisce un caso isolato di “ribellione” alla Suprema Corte.
Il Consiglio di Stato ha recentemente statuito in sede plenaria (11) che l’art. 43 del T.U. sugli espropri, recependo l’elaborazione giurisprudenziale della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ha equiparato l’occupazione acquisitiva a quella usurpativa – intese dal legislatore come utilizzazione di “un bene immobile per scopi di interesse pubblico modificato in assenza”, nel primo caso “del valido ed efficace provvedimento di esproprio”, nel secondo “dichiarativo della pubblica utilità” (cfr. primo comma) - e che l’unico strumento a disposizione dell’Amministrazione per sottrarsi all’obbligo di restituzione del bene è l’adozione di un formale “atto di acquisizione”, disciplinato dal secondo comma dello stesso art. 43, soggetto a rigorosa motivazione.
Tale sentenza evoca sotto il profilo argomentativo l’orientamento della Corte di Appello di Firenze. Si afferma infatti:
- che “l’elaborazione giurisprudenziale in esame, sostanzialmente condivisa anche dalla prevalente giurisprudenza di questo CdS, oltre a manifestare non pochi punti di incertezza in diritto (si pensi solo alla tematica del rapporto tra risarcimento e indennizzo e ai problemi inerenti alla prescrizione), presentava e presenta aspetti problematici anche con riferimento alla individuazione del momento in cui l’opera pubblica possa ritenersi realizzata (e conseguentemente ed irreversibilmente acquisito il suolo alla proprietà pubblica);
- che “nell’ambito dei nostro ordinamento le idee affermate dalla Corte dei diritti dell’uomo hanno trovato attuazione nella disciplina alla quale si è dato vita con il Dpr 327/01 (Tu sulle espropriazioni)”.
In particolare, il primo assunto sembra condividere l’opinione espressa dalla Corte di Appello sull’insussistenza di regole “chiare, precise e prevedibili”.
La seconda affermazione – che, come propugnato dalla Corte di Appello di Firenze, collega “l’adozione dell’art. 43 del testo unico espropriazioni proprio alle decisioni rese dalla Corte dei diritti umani” (12) - non è univoca, nel senso che il recepimento nel T.U. dei principi enucleati dalla Corte europea non significa necessariamente che il sistema previgente fosse incompatibile con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.
Ma soprattutto, l’aspetto di maggiore interesse è costituito dall’ulteriore statuizione per cui l’art. 43 del T.U. sugli espropri, in quanto diretto a disciplinare non la procedura espropriativa ma unicamente la sorte del bene trasformato, non è soggetto sotto il profilo temporale all’art. 57 del T.U. e trova applicazione anche ove la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta prima dell’entrata in vigore del T.U.
Per questa via il risultato cui perviene il Consiglio di Stato, pur con un iter motivazionale in parte diverso fondato sull’applicabilità del diritto interno, è analogo a quello fatto proprio dalla Corte fiorentina. Infatti, secondo entrambi gli indirizzi:
- la “tradizione” dell’accessione invertita viene scardinata nei termini sopra enunciati (cfr. punto 1), con l’elemento di novità codificato dall’art. 43 rappresentato dall’atto di acquisizione a “sanatoria” del comportamento illecito della P.A.;
- tale rivoluzionaria impostazione è invocabile per qualsiasi ipotesi di accessione invertita, senza che abbia rilievo il momento in cui è intervenuta la connessa dichiarazione di pubblica utilità.
L’opinione espressa dal Consiglio di Stato è anch’essa in dissidio con l’indirizzo della Corte di Cassazione, per la quale l’art. 43 rientra nella disciplina transitoria di cui all’art. 57 ed è applicabile esclusivamente alle vicende ablative in cui la dichiarazione di pubblica utilità è successiva al T.U. (13).
Mentre la soggezione di quest’ultime ipotesi al regime fortemente innovativo imposto dall’art. 43 sembra pacifica, il contrasto tra il Consiglio di Stato e la Corte di Appello, da un lato, e la Corte di Cassazione, dall’altro, riguarda la diversa connotazione - quanto a forma di tutela, entità del risarcimento e termine di prescrizione - dell’occupazione appropriativa, qualora la connessa dichiarazione di pubblica utilità sia anteriore all’entrata in vigore del T.U. sugli espropri.
5. La vicenda diventa ancora più complessa ove si consideri che, a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 34, comma 1, del d. lgs. n. 80/1998 nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti dell'amministrazione in materia urbanistica che non siano espressione, neppure mediata, dell’esercizio di un pubblico potere (14), vengono manifestati dubbi dagli organi di giustizia amministrativa sul giudice competente a decidere sulle cause di occupazione acquisitiva.
Così, mentre la Corte di Cassazione ritiene che in forza dell’intervento del Giudice delle leggi tali controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (15), la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha deferito la questione, anche con riferimento all’occupazione usurpativa, all’Adunanza Plenaria (16).
In sostanza si tratta di stabilire se possa ravvisarsi nella dichiarazione di pubblica utilità “a monte” dell’occupazione appropriativa la manifestazione di un potere amministrativo collegato, anche mediatamente, con l’irreversibile destinazione del bene a opera pubblica.
Un intervento risolutivo è atteso dalla Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 53 T.U. espropriazioni nella parte in cui devolve al giudice amministrativo i “comportamenti” della P.A. in materia espropriativa (17).
Peraltro, ove venisse affermata la giurisdizione del giudice ordinario nelle fattispecie disciplinate dall’art. 43 T.U., il privato che intendesse contestare la legittimità dell’atto di acquisizione di cui al secondo comma del medesimo art. 43 sarebbe costretto ad adire anche il giudice amministrativo, con conseguente duplicazione dei fori.
La conclusione paradossale è che proprio gli interventi della Corte Europea, fautrice di una normativa chiara e prevedibile in materia espropriativa ed il T.U. degli espropri, adottato al dichiarato scopo di semplificare la materia, hanno eliminato quelle poche certezze che sembravano ormai acquisite: e se si rendesse necessario rimettere nuovamente la questione alla Corte di Bruxelles?
Avv. Giuseppe Gratteri
(1) in questa rivista
(2) Cass. Civ., SS.UU., 14 aprile 2003, n. 5902 in Riv. Giur. Ed., 2003, I, 1189. Sez. I, 11 giugno 2004 n. 11096 in Foro it., 2005, I, 466.
(3) Corte europea dir. uomo, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera in Foro it. 2001, IV, 233; 30 maggio 2000, Carbonara e Ventura, ibidem, 235
(4) 26 febbraio 1983, n. 1464 in Riv. giur. ed. 1983, I,218.
(5) 22 luglio 2005, n. 1079
(6) 7 febbraio 1996 n. 1 in Foro it, 1996, III, 137
(7) Cass., Sez. I, n. 11096 del 2004 cit. ibidem, 473 e 474
(8) Cass. Sez. I, 20 giugno 1990 n. 6209; 11 luglio 1990 n. 7210; 8 ottobre 1992 n. 10979 in Foro it, 1990, I, 2808 e 2789; 1992, I, 88
(9) Cass., SS.UU., 25 novembre 1992 n. 12546 in Foro it, 1993, I, 87
(10) in Foro it., 2005, I, 466
(11) 29 aprile 2005 n. 2, in questa rivista
(12) cfr. Corte App. FI, Sez. I, 20 gennaio 2005 n. 111
(13) Cass. Civ., Sez. I, 8 maggio 2004 n. 8777 in Foro it., 2005, I, 829
(14) Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204 in Foro it. 2004, I,2594;
(15) SS.UU., ord. 22 novembre 2004 n. 21944 in www.lexitalia.it.
(16) Cons. Stato, Sez. IV, ordinanza 17 marzo 2005 n. 1109 in www.lexitalia.it
(17) TAR Abruzzo, Sez. Pescara, ord. 21 ottobre 2004 n. 868 in www.lexitalia.it
Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 27 febbraio 2005, n. 570
Corte di Appello di Firenze, Sez. I Civile, 20 gennaio 2005 n. 111
Firenze, 25 agosto 2005
1. Con le sentenze in commento (1) la Corte di Appello di Firenze, in consapevole contrasto con la Corte di Cassazione (2), ha statuito l’illegittimità dell’accessione invertita per violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo secondo l’interpretazione offerta dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (3), prevalente sulle norme confliggenti di diritto interno.
Come noto, secondo l’impostazione tradizionale tracciata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la fondamentale sentenza 1464 del 1983 (4), l’irreversibile destinazione del bene immobile ad opera pubblica realizzata dall’Amministrazione in presenza della dichiarazione di pubblica utilità ma in difetto del decreto di esproprio, dà luogo all’acquisizione a titolo originario del terreno trasformato in favore della mano pubblica per accessione invertita, con conseguente diritto del privato ablato al risarcimento del danno nel termine di prescrizione decorrente dalla scadenza del periodo di occupazione legittima ovvero, se successiva, dall’irreversibile destinazione.
L’innovativo orientamento dei giudici fiorentini ha effetti dirompenti sull’istituto dell’occupazione acquisitiva come inteso secondo l’enunciata elaborazione giurisprudenziale.
Così, muovendo dall’assunto per cui l’irreversibile trasformazione dei terreni del privato in difetto di un valido ed efficace decreto di esproprio costituisce un comportamento illecito dell’Autorità espropriante in violazione del paragrafo 1 della CEDU:
- non si realizza il trasferimento del bene alla mano pubblica e la tutela accordata al privato è in prima battuta di tipo restitutorio;
- ove il privato opti per il risarcimento per equivalente monetario, l’entità del risarcimento è pari al valore venale del bene in luogo del criterio “ridotto” posto dall’art. 5 bis, comma 7 bis, della legge 359 del 1992 (e dall’art. 55 del T.U. sugli espropri) della semisomma del valore venale mediato con il reddito dominicale rivalutato incrementato del 10%;
- il risarcimento del danno non è soggetto al termine di prescrizione quinquennale, bensì “al solo limite temporale corrispondente all’usucapione ventennale” (5).
2. Le ragioni del dissenso alla Suprema Corte possono così riassumersi:
- le sentenze della Corte Europea non consentono di ritenere che l’occupazione appropriativa sia caratterizzata da “minore illegalità” rispetto a quella usurpativa;
- l’occupazione appropriativa non è basata su regole sufficientemente chiare, precise e prevedibili, dal momento che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (6), nella stessa vicenda che ha dato luogo alla pronuncia Belvedere Alberghiera della Corte di Bruxelles, “non aveva chiara la differenza fra l’occupazione “appropriativa” ed “usurpativa” nel 1996, tanto da affermare l’esistenza di un’occupazione appropriativa che sarebbe poi stata codificata come usurpativa”;
- la Corte di Cassazione non si è data carico di affrontare l’obiezione della Corte Europea per cui l’accessione invertita è un istituto di creazione pretoria ed in quanto tale non è vincolante per l’autorità giudiziaria in ordine alla sua applicazione.
In disparte la considerazione di ordine pratico sulla diversa autorevolezza tra le pronunce delle corti di merito e delle Sezioni Unite, le motivazioni addotte dai giudici fiorentini non sono convincenti.
L’affermazione per cui l’accessione invertita è connotata da un diverso grado di “illegalità”, oltre a rappresentare fedelmente la struttura tipica dell’istituto giacché assistito, a differenza dell’occupazione usurpativa, da una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, ha un rilievo marginale nella motivazione della Cassazione.
Secondo la Suprema Corte “l’illegalità non è tanto ricondotta dalla corte europea, nel caso Carbonara Ventura, al mancato rispetto delle regole di quella che potrebbe assurgere a procedura espropriativi tipica … quanto alla constatazione che la perdita del diritto di proprietà era riconducibile, nella fattispecie decisa da quella corte, a un risultato imprevedibile ed arbitrario, indotto dall’assenza di “norme di diritto interno sufficientemente accessibili, precise e prevedibili” (7).
La Cassazione prosegue affermando che “nell’attuale fase storica del procedimento espropriativo, non sussistono incertezze sulla regolamentazione attuale e futura dell’occupazione appropriativa. Non si può certo dire oggi, come nel caso Carbonara Ventura, che il proprietario non possa prevedere la perdita del proprio diritto fino alla decisione definitiva della Corte di Cassazione”.
3. Questo essendo il fulcro della motivazione - la sussistenza di una normativa “chiara, precisa e prevedibile” – l’obiezione della Corte di Appello per cui il precedente dell’Adunanza Plenaria del 1996 minerebbe il principio della certezza del diritto in materia pecca di eccessivo formalismo.
Una sentenza isolata, benché provenga dal più importante organo di giustizia amministrativa, non può avere l’efficacia che i giudici fiorentini pretendono di attribuirle.
Per contro:
- la sentenza del Consiglio di Stato riguarda un’ipotesi non di accessione invertita, bensì di occupazione usurpativa confusa con la prima da un giudice che, all’epoca, era sfornito di giurisdizione in tema di occupazione acquisitiva;
- non si ricordano sentenze dal 1983 ad oggi del giudice di legittimità che non abbiano aderito all’impostazione tradizionale sull’occupazione appropriativa; gli unici precedenti in parziale controtendenza (8) riguardano il termine di prescrizione - decennale e non quinquennale - del diritto al risarcimento del danno del privato espropriato, comunque risalenti al 1990 ed al 1992 e rimasti senza seguito per l’intervento nomofilattico delle Sezioni Unite (9); per cui ben può parlarsi di giurisprudenza pietrificata.
Quanto all’ulteriore argomentazione della Corte di Appello, è vero piuttosto che, come osservato nella nota di commento di L. Marzano a Cass. 11096 del 2004 (10), “la pronuncia in rassegna, peraltro, pone l’accento sulla necessità di sconfessare l’abusata convinzione dell’esclusiva matrice giurisprudenziale dell’occupazione appropriativa; ad una fase giurisprudenziale contrassegnata, in assenza di una disciplina specifica, dall’applicazione di norme generali … sono seguiti interventi settoriali del legislatore quali l’art. 5 bis, comma 7 bis, l. 8 agosto 1992 n. 359 … e, ancor prima, l’art. 3 l. 27 ottobre 1988 n. 458”.
4. Senonchè, quello della Corte di Appello di Firenze non costituisce un caso isolato di “ribellione” alla Suprema Corte.
Il Consiglio di Stato ha recentemente statuito in sede plenaria (11) che l’art. 43 del T.U. sugli espropri, recependo l’elaborazione giurisprudenziale della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, ha equiparato l’occupazione acquisitiva a quella usurpativa – intese dal legislatore come utilizzazione di “un bene immobile per scopi di interesse pubblico modificato in assenza”, nel primo caso “del valido ed efficace provvedimento di esproprio”, nel secondo “dichiarativo della pubblica utilità” (cfr. primo comma) - e che l’unico strumento a disposizione dell’Amministrazione per sottrarsi all’obbligo di restituzione del bene è l’adozione di un formale “atto di acquisizione”, disciplinato dal secondo comma dello stesso art. 43, soggetto a rigorosa motivazione.
Tale sentenza evoca sotto il profilo argomentativo l’orientamento della Corte di Appello di Firenze. Si afferma infatti:
- che “l’elaborazione giurisprudenziale in esame, sostanzialmente condivisa anche dalla prevalente giurisprudenza di questo CdS, oltre a manifestare non pochi punti di incertezza in diritto (si pensi solo alla tematica del rapporto tra risarcimento e indennizzo e ai problemi inerenti alla prescrizione), presentava e presenta aspetti problematici anche con riferimento alla individuazione del momento in cui l’opera pubblica possa ritenersi realizzata (e conseguentemente ed irreversibilmente acquisito il suolo alla proprietà pubblica);
- che “nell’ambito dei nostro ordinamento le idee affermate dalla Corte dei diritti dell’uomo hanno trovato attuazione nella disciplina alla quale si è dato vita con il Dpr 327/01 (Tu sulle espropriazioni)”.
In particolare, il primo assunto sembra condividere l’opinione espressa dalla Corte di Appello sull’insussistenza di regole “chiare, precise e prevedibili”.
La seconda affermazione – che, come propugnato dalla Corte di Appello di Firenze, collega “l’adozione dell’art. 43 del testo unico espropriazioni proprio alle decisioni rese dalla Corte dei diritti umani” (12) - non è univoca, nel senso che il recepimento nel T.U. dei principi enucleati dalla Corte europea non significa necessariamente che il sistema previgente fosse incompatibile con la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.
Ma soprattutto, l’aspetto di maggiore interesse è costituito dall’ulteriore statuizione per cui l’art. 43 del T.U. sugli espropri, in quanto diretto a disciplinare non la procedura espropriativa ma unicamente la sorte del bene trasformato, non è soggetto sotto il profilo temporale all’art. 57 del T.U. e trova applicazione anche ove la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta prima dell’entrata in vigore del T.U.
Per questa via il risultato cui perviene il Consiglio di Stato, pur con un iter motivazionale in parte diverso fondato sull’applicabilità del diritto interno, è analogo a quello fatto proprio dalla Corte fiorentina. Infatti, secondo entrambi gli indirizzi:
- la “tradizione” dell’accessione invertita viene scardinata nei termini sopra enunciati (cfr. punto 1), con l’elemento di novità codificato dall’art. 43 rappresentato dall’atto di acquisizione a “sanatoria” del comportamento illecito della P.A.;
- tale rivoluzionaria impostazione è invocabile per qualsiasi ipotesi di accessione invertita, senza che abbia rilievo il momento in cui è intervenuta la connessa dichiarazione di pubblica utilità.
L’opinione espressa dal Consiglio di Stato è anch’essa in dissidio con l’indirizzo della Corte di Cassazione, per la quale l’art. 43 rientra nella disciplina transitoria di cui all’art. 57 ed è applicabile esclusivamente alle vicende ablative in cui la dichiarazione di pubblica utilità è successiva al T.U. (13).
Mentre la soggezione di quest’ultime ipotesi al regime fortemente innovativo imposto dall’art. 43 sembra pacifica, il contrasto tra il Consiglio di Stato e la Corte di Appello, da un lato, e la Corte di Cassazione, dall’altro, riguarda la diversa connotazione - quanto a forma di tutela, entità del risarcimento e termine di prescrizione - dell’occupazione appropriativa, qualora la connessa dichiarazione di pubblica utilità sia anteriore all’entrata in vigore del T.U. sugli espropri.
5. La vicenda diventa ancora più complessa ove si consideri che, a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 34, comma 1, del d. lgs. n. 80/1998 nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai comportamenti dell'amministrazione in materia urbanistica che non siano espressione, neppure mediata, dell’esercizio di un pubblico potere (14), vengono manifestati dubbi dagli organi di giustizia amministrativa sul giudice competente a decidere sulle cause di occupazione acquisitiva.
Così, mentre la Corte di Cassazione ritiene che in forza dell’intervento del Giudice delle leggi tali controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (15), la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha deferito la questione, anche con riferimento all’occupazione usurpativa, all’Adunanza Plenaria (16).
In sostanza si tratta di stabilire se possa ravvisarsi nella dichiarazione di pubblica utilità “a monte” dell’occupazione appropriativa la manifestazione di un potere amministrativo collegato, anche mediatamente, con l’irreversibile destinazione del bene a opera pubblica.
Un intervento risolutivo è atteso dalla Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 53 T.U. espropriazioni nella parte in cui devolve al giudice amministrativo i “comportamenti” della P.A. in materia espropriativa (17).
Peraltro, ove venisse affermata la giurisdizione del giudice ordinario nelle fattispecie disciplinate dall’art. 43 T.U., il privato che intendesse contestare la legittimità dell’atto di acquisizione di cui al secondo comma del medesimo art. 43 sarebbe costretto ad adire anche il giudice amministrativo, con conseguente duplicazione dei fori.
La conclusione paradossale è che proprio gli interventi della Corte Europea, fautrice di una normativa chiara e prevedibile in materia espropriativa ed il T.U. degli espropri, adottato al dichiarato scopo di semplificare la materia, hanno eliminato quelle poche certezze che sembravano ormai acquisite: e se si rendesse necessario rimettere nuovamente la questione alla Corte di Bruxelles?
Avv. Giuseppe Gratteri
(1) in questa rivista
(2) Cass. Civ., SS.UU., 14 aprile 2003, n. 5902 in Riv. Giur. Ed., 2003, I, 1189. Sez. I, 11 giugno 2004 n. 11096 in Foro it., 2005, I, 466.
(3) Corte europea dir. uomo, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera in Foro it. 2001, IV, 233; 30 maggio 2000, Carbonara e Ventura, ibidem, 235
(4) 26 febbraio 1983, n. 1464 in Riv. giur. ed. 1983, I,218.
(5) 22 luglio 2005, n. 1079
(6) 7 febbraio 1996 n. 1 in Foro it, 1996, III, 137
(7) Cass., Sez. I, n. 11096 del 2004 cit. ibidem, 473 e 474
(8) Cass. Sez. I, 20 giugno 1990 n. 6209; 11 luglio 1990 n. 7210; 8 ottobre 1992 n. 10979 in Foro it, 1990, I, 2808 e 2789; 1992, I, 88
(9) Cass., SS.UU., 25 novembre 1992 n. 12546 in Foro it, 1993, I, 87
(10) in Foro it., 2005, I, 466
(11) 29 aprile 2005 n. 2, in questa rivista
(12) cfr. Corte App. FI, Sez. I, 20 gennaio 2005 n. 111
(13) Cass. Civ., Sez. I, 8 maggio 2004 n. 8777 in Foro it., 2005, I, 829
(14) Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204 in Foro it. 2004, I,2594;
(15) SS.UU., ord. 22 novembre 2004 n. 21944 in www.lexitalia.it.
(16) Cons. Stato, Sez. IV, ordinanza 17 marzo 2005 n. 1109 in www.lexitalia.it
(17) TAR Abruzzo, Sez. Pescara, ord. 21 ottobre 2004 n. 868 in www.lexitalia.it
